A revolução de Abril veio por temporariamente fim ao primeiro episódio de liberalização e abertura da economia portuguesa, iniciado em 1960 com a adesão à EFTA e que produziu o maior período de crescimento da nossa economia no século XX. O período que se lhe seguiu, resultado das condições externas (dois choques petrolíferos em 1973/74 e 1979/80) e das decisões internas conduziu, no imediato, a importantes quedas de produtos de par com o aparecimento de importantes desequilíbrios quer ao nível das finanças do Estado quer ao nível do financiamento global da economia. Por outro lado, e simultaneamente, o processo de nacionalizações prosseguido após o 11 de Março de 1975, eliminou do país os principais centros de racionalidade empresarial, com efeitos ainda hoje presentes.

 

Nos nos imediatamente subsequentes, inverteram-se alguns dos erros iniciais de política económica e, sobretudo, centrou-se a atenção da resolução dos graves problemas financeiros do país, o que implicou, nomeadamente, a assinatura de dois acordos de estabilização económica com o FMI e, em particular no último caso, a tomada de importantes medidas de saneamento financeiro agravando significativamente os efeitos da maior recessão do pós guerra em Portugal. De qualquer forma, as medidas então tomadas, de par com os primeiros passos de renovada liberalização da economia, possibilitaram a criação de condições que permitiram o aproveitamento dos benefícios associados ao acontecimento económico mais importante da II República: a adesão às Comunidades Europeias (hoje União Europeia) em 1986.

 

 

Com a adesão à União Europeia, assistiu-se à aproximação entre os níveis médios de riqueza da economia portuguesa e os padrões médios da União Europeia. Na verdade, Portugal apresentou relativamente muito elevadas taxas de crescimento entre 1986 e 1991, num contexto de abertura de mercados e de sujeição da economia às profundas alterações resultantes da integração num espaço de troca livre muito mais vasto, funcionando com regras mais exigentes e em que muitos dos concorrentes tinham maior experiência dos mercados relevantes. De par com a introdução de medidas liberalizadoras do funcionamento interno de vários sectores, no seguimento das determinações comunitárias, as empresas portuguesas passaram a enfrentar, de facto, uma cada vez maior concorrência no mercado nacional, ao mesmo tempo que assumiram uma presença crescentemente importante nos mercados exteriores, nomeadamente na União Europeia. Ou seja, passaram a actuar num ambiente genericamente mais exigente e concorrencial. Esta abertura teve inicialmente efeitos muito positivos que se manifestaram nas elevadas taxas de crescimento real do PIB então registadas, mas exigiu outrossim um conjunto de mudanças não só nas próprias empresas mas também na atitude do Estado, das demais instituições e dos agentes económicos em geral. Como se ilustrará diversas vezes adiante, a despeito de muitos dos progressos que se registaram nem sempre as mudanças necessárias foram concretizadas de forma acertada e eficaz, condicionando as perspectivas actuais (quinze anos mais tarde) de crescimento e desenvolvimento da economia nacional.

 

A integração crescente da economia portuguesa num contexto muito mais vasto e, certamente, mais exigente para as estruturas e agentes económico nacionais correspondeu, por outro lado, a um bom desempenho global da economia, materializado, nos anos que imediatamente se seguiram à adesão, num período de elevado crescimento real, tendo nalguns anos a taxa de crescimento real da economia superado os 5 por cento. Coincidindo com a desaceleração do crescimento nos Estados Unidos e na Europa, esta fase inicial foi seguida por outra de abrandamento do ritmo de crescimento a que se seguiu, após 1994, novo ciclo ascendente, mas claramente inferior em magnitude ao que imediatamente se sucedeu à adesão.

 

Este desempenho global reflectiu igualmente a verificação de profundas alterações na estrutura da economia portuguesa, fruto da dinâmica de integração num espaço mais vasto e das alterações das condições de funcionamento internas. As consequências da insersão da economia portuguesa no espaço da União Europeia numa fase em que a integração dos vários Estados-membros se intensificou com a concretização, desde 1993, do programa do Mercado Único, levaram, em termos muito gerais, à modificação da estrutura da economia portuguesa, que evoluíu no sentido da aproximação às dos outros membros da União. Neste contexto, é de realçar a perda de importância do Produto Agrícola e a importância crescente do sector dos serviços. Como está abundantemente documentado verificou-se, desde 1985, uma clara convergência da estrutura produtiva nacional relativamente à da União Europeia, o que, por sua vez, resultou num acréscimo relativo do comércio intraindustrial entre Portugal e os demais Estados-membros da União.

 

 

A integração comunitária teve um impacto positivo adicional no desempenho da economia portuguesa por via da aplicação do Quadro Comunitário de Apoio. Portugal, quando comparado com as demais economias menos desenvolvidas da União Europeia, registava, aquando da adesão – e ainda regista – uma relativa escassez de capital físico e humano. Foram assim criados, no contexto da União Europeia, programas de ajuda estrutural com o objectivo de diminuir as disparidades entre Estados-membros através da melhoria da dotação de capital físico e humano de regiões menos desenvolvidas como é o caso de Portugal.

 

Ao longo da década de noventa, o quadro macroeconómico geral do país aproximou-se gradualmente ao referencial médio da União. Esta aproximação foi de molde a garantir, já em 1998, a admissão de Portugal no núcleo de países fundadores da União Monetária.   

 

Após 1990 registou-se uma desaceleração gradual da taxa de inflação, que apenas se inflectiu já em 2000. A despeito da posição de partida, a taxa de inflação portuguesa aproximou-se gradualmente dos padrões médios europeus, tendo atingido em 1998 níveis relativos compatíveis com as exigências do Tratado da União Europeia (Maastricht) quanto aos requisitos exigíveis para a admissão à União Monetária. Por outro lado, a análise da evolução das taxas de juro mostra que, embora durante os anos iniciais deste longo processo de ajustamento nominal as taxas de juro tenham permanecido elevadas, a desinflação da economia e os ganhos de credibilidade na manutenção da paridade do escudo facilitaram a tendência decrescente daquelas. Esta evolução possibiltou a diminuição do diferencial inicial face à generalidade das economias que hoje constituem a União Monetária permitindo a convergência para valores semelhantes aos da generalidade dos Estados-membros fundadores da moeda única. Em 1999 a taxa de referência da Dívida Pública portuguesa situou-se mesmo abaixo de referências comparáveis de outros países da União.

 

Note-se, por outro lado, que este processo de desinflação da economia portuguesa comportou custos reais relativamente baixos, contrariamente à convicção generalizada (mas não fundamentada) nos primeiros anos do ajustamento com vista à entrada na União Monetária. Como mostram A. Pinto Barbosa e Ferreira Machado, a perda de output real motivada pelo processo de desinflação da economia foi relativamente modesta, sendo o sacrifício incorrido inferior ao da generalidade dos países com excepção da Itália.

 

Com a entrada no escudo no Mecanismo de Taxas de Câmbio (MTC) do Sistema Monetário Europeu (SME) em 1992 e a eliminação dos controles aos movimentos de capitais, a desinflação da economia passou a depender de crucialmente não apenas do rigor colocado na utilização dos instrumentos de política monetária e cambial, mas igualmente do modo como foram conduzidos outros elementos do “mix” de políticas, nomeadamente a política orçamental e a política de rendimentos e preços.

  

Nota-se, no entanto, que mesmo sem proceder a qualquer ajustamento relativo ao efeito induzido pela evolução cíclica da economia, a política orçamental seguida não se centrou (tal como, por exemplo, na Grécia) em medidas que conduzissem a aumentos significativos do saldo primário que caíu mesmo a partir de 1997. Os progressos registados em termos da evolução do saldo global (redução sucessiva do défice global) resultou antes da queda das despesas com juros no período após 1995 função da consolidação crescente da credibilidade do processo de convergência nominal (menores taxas) e da redução da dívida pública com a venda maciça de activos do Estado por via da aceleração do programa de privatizações sobretudo entre 1996 e 1998.

 

Portugal foi único no modo como determinou a sua estratégia de ajustamento orçamental. De facto, quando comparamos o ajustamento português com os registados no chamado grupo da coesão (Portugal, Espanha, Grécia e Irlanda) verificamos que todos os outros optaram por controlar o crescimento da Despesa Pública, tendo hoje situações financeiras muito mais adquadas ao novo regime económico do que Portugal. O Saldo Primário (ajustado do ciclo) é em Espanha, e face à dimensão das respectivas economias, quase o dobro do português, sendo na Irlanda aproximadamente o triplo. E se se atentar ao peso da Despesa Pública no PIB verifica-se que aquela se reduziu em Espanha, na Irlanda e na Grécia, só tendo aumentado em Portugal. A comparação com a Grécia é elucidativa: em 1993, a Despesa Pública Grega representava 49% do PIB, representando hoje 44%. Em Portugal, Despesa Pública representava 43% do PIB, representando hoje 47% .

 

Nos últimos anos, também a política de rendimentos teve uma evolução que acabou por levar a um afastamento importante da posição da Balança de Transacções Correntes face às situações próximas de equilíbrio registadas em meados da década de 90.   Na verdade, desde 1996 que os salários (medidos como a taxa de crescimento real da remuneração por trabalhador) têm crescido acima da produtividade (medida como a taxa de crescimento do Produto por trabalhador) levando (entre outras razões) ao crescimento da componente Consumo Privado da Despesa Agregada e acabando por implicar uma perda de competitividade sustentada da economia portuguesa. A política de rendimentos, tal como a política orçamental, foi expansionista (nos últimos anos da década de 90) com efeitos negativos sobre o equilíbrio externo da economia portuguesa, criando uma percepção de bem-estar artificial e indesejável.

 

 

Nos últimos 20 anos, a Despesa Pública cresceu e rigidificou. Os dados relativos à Despesa Corrente do Sector Público Administrativo mostram que esta representava 28% do PIB em 1980 e estima-se venha a representar 42% em 2004 (dados do Orçamento para 2004), isto é, nas duas últimas décadas a Despesa Corrente das Administrações Públicas passou a consumir mais 14 p.p. da riqueza criada em cada ano pelos portugueses a despeito da quebra de 2,4 p.p. do peso dos juros da Dívida Pública.. Para além de ser difícil justificar que este aumento significou uma melhoria (âmbito e qualidade) proporcional dos serviços públicos—numa altura em que legitimamente se questionam os limites da área de intervenção pública—uma análise mais fina demonstra a sua insustentabilidade. De facto, as transferências correntes são responsáveis por 60% do aumento da Despesa Pública Corrente e evoluem de acordo com regras que implicam um peso cada vez maior. Neste contexto, torna-se óbvio que não basta conter a Despesa, há que alterar as origens da insustentabilidade da sua trajectória. A contenção orçamental que concentrou o essencial do discurso económico dos últimos anos conseguiu apenas que as despesas totais baixem 0,8 p.p. do PIB– de 48,5 para 47,7% –, não impedindo, apesar de tudo, que as despesas correntes primárias continuem a subir de 38,4 para 39% (entre 2000 e 2004). 

 

            É assim claro que Portugal tem um delicadissimo problema de finanças públicas que, sem alterações radicais, constituirá, a médio prazo, um problema sem solução. A evolução demográfica e a dificuldade em perceber e ou querer perceber que se chegou ao fim da linha, fazem-me temer o pior. É esta a primeira grande frustração.

 

            Em segundo lugar, há que encontrar uma estratégia clara para Portugal. Para além dos múltiplos e por vezes escusados diagnósticos e estudos, as reformas têm começado a ser lançadas, quase sempre no sentido que Portugal precisa. Avançou-se com reformas globalmente acertadas—ainda que frouxas—na área das relações laborais e segurança social e tem-se caminhado no sentido da redução de alguns importantes custos de contexto. Porém, o discurso, também necessário e, de início, imprescindível para que aquelas produzam efeitos mais rápidos e amplifiquem o seu impacto, tem sido pouco eficaz e, sobretudo, muito maçador. Não vale a pena enunciar dezenas de acções cada vez que se apresenta uma reforma. Mais vale enunciar, explicar e desenvolver o porquê e os impactos dos aspectos essenciais das medidas que se tomam. A cacofonia é improdutiva, ocupa espaço comunicacional e não convence os agentes e decisores económicos. Portugal precisa de mais comunicação económica para além do défice mas, sobretudo, de comunicação mais eficaz e mais convincente.

 

            A discussão sobre finanças públicas tem de continuar, só que, para bem de todos, num novo patamar. Há que, sobretudo, discutir que modelo de Estado queremos, como é que vamos aplicar leis insustentáveis financeiramente e como é que vamos impedir que o ciclo eleitoral que se segue produza daqui por uns anos uma situação novamente dramática. Se não o fizermos, se não tivermos uma estratégia clara, corajosa e sustentada, corremos o risco de que, apesar do esforço dos últimos dois anos, estarmos perante um problema sem solução. Parece que ninguém acredita.... É esta a segunda frustração.

 

Publicado no Independente, em Abril de 2004, nos 30 anos do 25 de Abril